El nuevo modelo de financiación autonómica propuesto por el Gobierno: ¿es mejor que el actual?

El pasado, 14 de enero, la Ministra de Hacienda, María Jesús Montero, presentó la propuesta del Gobierno de un nuevo modelo de financiación autonómica de régimen común en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). Una propuesta teóricamente a negociar y aprobar por el Consejo para, posteriormente, tramitarse como ley.

Para responder a la pregunta de si es mejor el nuevo modelo que el vigente desde 2009, un patrón simple y legítimo de comparación consiste en considerar si mi C.A. de residencia mejora con el nuevo modelo: si recibe más recursos, o bien acorta o elimina las diferencias respecto a la media (en recursos por habitante o habitante ajustado)… entonces el modelo es mejor. Sin embargo, para los que investigamos en la materia, nuestro patrón son los dictados de la ciencia económica.

En ese sentido, la teoría del federalismo fiscal establece básicamente dos principios teóricos en relación a la financiación autonómica. Existiendo dos recursos de financiación de las CC.AA. (impuestos y transferencias desde el Gobierno central) el primer principio está relacionado con los impuestos y el segundo con las transferencias. El principio de autonomía tributaria nos dice que las CC.AA. deben tener suficiente acceso a financiación a través de impuestos y también capacidad para aumentarlos o disminuirlos (aumentar o disminuir la recaudación de impuestos), para, de esa manera preservar la autonomía política y la responsabilidad de las CC.AA. hacia sus ciudadanos en cuanto a suministro de servicios públicos. El segundo, el principio de nivelación, nos dice que se ha de lograr, una vez realizado el reparto del total de recursos del sistema (impuestos más transferencias), que todas las CC.AA. tengan la misma capacidad de suministrar servicios públicos que la media de CC.AA., aplicando el mismo nivel de impuestos a sus ciudadanos que la media también. Se trata de un criterio de justicia en el reparto. A estos dos principios debemos unir un requerimiento adicional, la garantía de suficiencia, garantizar que las CC.AA. tengan suficientes recursos totales para cubrir todas sus competencias de gasto.

¿Qué valoración podemos hacer del actual modelo vigente desde 2009 en términos de esos principios? Antes de nada, hay que decir que el diseño del modelo hace que la financiación sea secuencial siguiendo el siguiente orden: impuestos-Fondo de Garantía-Fondo de Suficiencia-Fondos de convergencia autonómica (siendo los tres Fondos transferencias). Pues bien, respecto a la autonomía tributaria, ésta es bastante elevada (el 87,3% del total de recursos del modelo para el conjunto de CC.AA. provenían de tributos en 2021). En cuanto a la capacidad de los Gobiernos autonómicos de modificar los impuestos (y con ello la recaudación) existe cierto margen para aumentar dicha capacidad en el IRPF y en otros impuestos, pero no así en el IVA. En todo caso, la autonomía tributaria es suficientemente alta y no constituye el principal problema del actual modelo.

En cuanto al segundo principio, nivelación, la cuestión es más compleja. Lo cumpliría si el resultado fuera que se reparte el total de recursos (impuestos + transferencias) según la población ajustada de cada C.A. (un concepto técnico para corregir la población incluyendo desigualdades territoriales en las necesidades de gasto). Sin embargo, la realidad es que no se cumple (véase Hierro y Atienza, 2016). Así, para 2023, mientras que la C.A. con mayor financiación total en términos por habitante ajustado era Cantabria (con una diferencia de +16,8% respecto a la media del conjunto), la que tenía menor era la Com. Valenciana, con -7%). Andalucía por su parte, alcanzaba un registro de -5% y Cataluña de +2,4% (De la Fuente, 2026). Existe un consenso muy generalizado entre los expertos de que estos resultados distorsionadores de la nivelación se producen por los Fondos de Convergencia, unos fondos arbitrarios que deben ser eliminados. En conclusión, el actual sistema cumple razonablemente el principio de autonomía tributaria; y aunque el criterio de población ajustada es razonable, no se cumple el principio de nivelación, debiendo eliminarse los Fondos de Convergencia.

¿Qué novedades aporta el nuevo modelo propuesto? Teniendo en cuenta que la información todavía es muy incompleta, las principales novedades son las siguientes. Primero, mejora la financiación, la suficiencia, realizando una inyección considerable de recursos (21.000 mill euros para 2027), sobre todo vía mayor cesión del IRPF, IVA e Impuestos Especiales (15.700 mill. euros), pero también de mayores transferencias del Estado. Segundo, aparentemente cambia el sistema de transferencias. Secuencialmente, en primer lugar, introduce una transferencia de nivelación horizontal (con un funcionamiento muy similar al actual Fondo de Garantía); en segundo lugar, agrega una transferencia de nivelación vertical, financiada con recursos adicionales del Estado (con el objetivo de eliminar en 2/3 la diferencia de financiación por habitante ajustado respecto a la C.A. con mayor financiación); y finalmente, se añaden tres fondos adicionales transferencias: IVA para Pymes, Fondo Climático y, como última transferencia en el orden secuencial, la transferencia de statu quo (con objetivo de compensar la pérdida de financiación con el nuevo modelo respecto al actualmente vigente) (De la Fuente, 2026; Ministerio de Hacienda)

¿Cuál es la valoración, aunque muy preliminar y general, de este nuevo modelo propuesto? Primero, respecto a la autonomía tributaria, está por ver en qué medida se aumenta, habrá que ver la letra pequeña de cómo se recaudan y se regulan los tributos cedidos. Segundo, en cuanto al principio de nivelación, y aunque está pendiente por cuantificar la variación de la desigualdad, la propuesta parece que sí reduce el rango de la desigualdad, la diferencia entre la C.A. con mayor y menor financiación por habitante ajustado, que pasa a ser ahora, haciendo los cálculos para 2023, de +12,5% para Baleares y -5,6% para Aragón. Andalucía, que, en 2023, con el actual modelo tiene infrafinanciación de -5% ahora pasaría a -3,8%; y Cataluña, por su parte, que con el actual modelo tiene una sobre financiación de +2,4%, con el nuevo modelo pasaría a +6,6% (De la Fuente, 2026). El resultado es que la distribución de recursos no se va a acomodar a la población ajustada y seguiremos con el mismo problema de injusticia distributiva del sistema actual, aunque con un cambio en los afectados muy significativo.

Esta distribución de recursos es de nuevo el resultado de que se vuelve a repetir el mal hábito de incorporar recursos para distribuirlos ad-hoc. Excluido el fondo de la transferencia de garantía del statu quo, que podría justificarse en aras de que ninguna C.A. pierda recursos con el nuevo modelo, el Fondo Climático y la transferencia IVA Pymes carecen de la más mínima justificación científica (en términos de la teoría del federalismo fiscal) y nadie explica la relación que, como anunció la ministra, tendría con la financiación de competencias no comunes (prisiones, policía autonómica, justicia…). Se da a entender que se propone reformar el Fondo de Suficiencia para tal financiación y la opción de financiación a través de recursos adicionales por IVA, pero ni idea de cómo piensan hacerlo. La información al respecto es muy limitada y opaca y debería hacerse explícita, transparente y rigurosa.

Con la información muy incompleta y provisional de la que disponemos, lo único que podemos concluir es que el nuevo modelo mejora la suficiencia, el Gobierno cede una parte mayor de la tarta tributaria a las CC.AA. Todo lo demás está por ver.

Para Andalucía, que, según nuestros cálculos, desde 2009 casi todos los años se ha situado por debajo de la media en los ingresos, y que, en términos acumulados en el periodo 2009-2021, ha tenido una infrafinanciación de -8.686,7 mill. euros en relación a lo que debería haber percibido si el total de recursos de hubiera repartido según la población ajustada, y de -14.827,6 mill. euros respecto a la media por habitante del conjunto de CC.AA. de régimen común (Informe sobre la Situación Socioeconómica de Andalucía, 2023), el modelo puede que reduzca esa brecha de infrafinanciación, pero parece, según la simulación para 2023 realizada por De la Fuente, 2026, que Andalucía va a seguir infrafinanciada.